問責官員如何向民意問責?
 

鍾庭耀
(香港大學民意研究計劃主任)
 

註:本文只代表作者個人意見,與香港大學立場無關。

 

特首董建華在去年6月24日公佈問責高官的名單,距今整整一年。一個翻天覆地的「問責制度」,理應在實踐時便清楚列明「問責」的概念、任免的準則、民意的基礎,和制訂一套合適的罷免機制。實際情況,是特區領導班子和整個社會都花了不少時間互相磨合和適應這個制度。有論者更加認為,官員失去公眾的政治信任而仕途受阻,已是最大的懲罰。言下之意,是根本毋無須一套罷免機制。

 

在公佈問責官員名單當日,有記者問特首:「可否給我們一個清楚的標準,告訴我們一個問責官員怎樣才叫做得好,怎樣是做得不好?在甚麼情況下,才要向市民負責、下台?」

 

董建華這樣回答:「我想很快市民自己會有結論的,甚麼事情叫做得好,甚麼事情叫做得不好…如果你在這堸搷琚y如果出錯的時候,問責局長最後怎樣負擔責任?』我想強調一下,在這方面我不會作一個決定來博取掌聲,但我可以強調,如果有大的出錯,尤其是品格方面的出錯,我一定會採取行動。」

 

董建華在去年7月1日的就職演辭中說:「本屆政府實行主要官員問責制,一定要做到職責分明,政令暢通,提高施政效率;一定要改變施政作風,全面掌握和吸納民情民意,確保社會各界能夠充分參與決策的過程,使到政府的政策能夠真正急市民所急,想市民所想。」董建華接著說會加強收集和研究民情民意的工作。

 

按筆者的觀察,特首實行高官問責制時,本意可能是希望加強民意對政府的監察,但由於時間匆匆,還未想出一套機制來,便發生了「仙股」、「買車」和「沙士」等事件,一年轉瞬即逝。

 

究竟問責官員可以如何向民意問責?筆者認為,公開的、能夠與世界接軌的民意數據,是一個值得參考的標準。至於應該用甚麼量尺去量度民望,筆者日前在討論特首民望的文章時,已對0至100分的方法,與「認許率」、「支持率」、「得票率」等概念作出比較。本文要討論的,是有關尺度能否應用到問責官員身上。

 

特首並非由民選產生,但要比較各地領袖的民望,總要有個標準。況且,基本法明言,特首的產生辦法最終要達至「由一個有廣泛代表性的提名委員會按民主程序提名後普選產生的目標」。因此,以「假想投票」來作為特首民望指標之一,只是與時並進。不過,量度問責官員的民望可能屬於另一回事。

 

首先,基本法沒有提及「問責官員」,更遑論他們的民意基礎。其次,根據特首的理解,14個問責官員全部由他直接委任,制度上平排向他負責。「向民意問責」,其實只是指整個制度及個別官員的民意認受性,沒有法律基準。若以「假設明天選舉會否投票支持某某」來量度問責官員的民望,涉及選舉處境,對量度官員的民望可能意義不大。

 

因此,筆者在問責制實行之日起,便選用了三種方式,重疊及交替測試各個問責官員的民望。在一年將至的時候,全面公開結果。三項提問分別是:

 

(1)

請你用0-100分評價你對某某的支持程度,0分代表絕對唔支持,100分代表絕對支持,50分代表一半半,你會俾幾多分某某?

 

(2)

你認為某某做〔其崗位的〕工作做得好唔好?(五等量尺)

 

(3)

假設明天你有權投票決定續任或者罷免某某,你會投續任、罷免、定棄權票?

 

筆者日前的文章經已指出,西方比較少用0至100的評分方法,因為不能直接把評分轉化成為選民基礎的強弱。西方社會稱民意調查為「opinion poll」,是蘊藏了民意公決的概念;以民意調查解釋社會現象,屬於次要。三項提問中,以第三項最接近表決概念。

 

由此出發,問責官員雖然不是由民選產生,但如果委任者在任免時需要參考民意,最直接的數據就是巿民「假設表決」的結果。當然,任何處境性質的提問都會涉及很多假設,與實際的表決結果未必一樣。更加重要的,是表決制度必須列明「勝負」或「正反」的裁決機制,而民意數字則只能視作輿論之一。舉例說,公民表決的結果可能界為簡單多數勝出,亦可須要過半數所有登記選民贊成才算通過。不少憲章及會章,都會界定三分二多數贊成才能罷免領袖。

 

明白這些限制之後,我們大概可以用「假設表決」得出的數字,概念上把官員分成三等六級。一等是「續任率」過半,一等是「罷免率」過半,最後一等是兩者不過半。至於六級,則是從三個等別中再以正負方向,及67%(即三分二多數)的分水嶺再細分排序。代入14個問責官員在本月初所得數字,結果如下:

 

(1)

「續任率」高出67%者──曾蔭權

 

(2)

「續任率」介乎50%至67%者──廖秀冬;李國章

 

(3)

兩者不過半,但「續任率」高於「罷免率」者──葉劉淑儀;唐英年;葉澍i;何志平;孫明揚;梁愛詩;王永平

 

(4)

兩者不過半,但「罷免率」高於「續任率」者──林瑞麟;楊永強;馬時亨;梁錦松

 

(5)

「罷免率」介乎50%至67%者──沒有個案

 

(6)

「罷免率」高出67%者──沒有個案

 

以上的數字,是根據18歲以上全港巿民的抽樣調查。基數不是登記選民,而「續任率」及「罷免率」的計算方法亦沒有撇除「棄權」及「不知道」者,與「實際」的「全民投票」結果肯定不會一樣。舉例說,林瑞麟的「續任」加「罷免」票只得41%,「投票」結果可能因為「選票」不過半而要「作廢」。另一方面,梁錦松的「罷免」票在撇除沒有表態者後又會超出67%,可能又有另外一番意義。

 

總而言之,在缺乏具民意基礎的任免機制下,又要倡導民意監察的話,最有效的方法,是根據不同的、公開的民意指標不斷量度問責官員的民望。當官員的民望臨近破產時,調查更加要直接了當詢問「某某應否辭職」。這些不是政治造勢,而是傳媒和民意監察者應盡的責任。



數表:問責官員在三項民望指標的表現
  0至100支持度評分  假想投票續任率  假想投票罷免率  工作表現認許率 
  政務司司長曾蔭權 63.6   71%   5%   54%   
  環境運輸及工務局局長廖秀冬 60.9   59%   3%   45%   
  教育統籌局局長李國章 56.3   52%   11%   35%   
  經濟發展及勞工局局長葉澍i 55.5   46%   7%   28%   
  工商及科技局局長唐英年 55.1   47%   9%   30%   
  保安局局長葉劉淑儀 53.0   48%   25%   41%   
  房屋及規劃地政局局長孫明揚 51.9   37%   15%   21%   
  民政事務局局長何志平 51.6   40%   13%   23%   
  公務員事務局局長王永平 49.6   27%   17%   13%   
  律政司司長梁愛詩 49.0   30%   27%    20%   
  衛生福利及食物局局長楊永強 46.6   29%   38%   21%   
  政制事務局局長林瑞麟 43.8   18%   23%   9%   
  財政司司長梁錦松 42.8   19%   46%   13%   
  財經事務及庫務局局長馬時亨 40.9   16%   39%   8%   


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